Log in

Ευρωπαϊκές αντανακλάσεις στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση

Ευρωπαϊκές αντανακλάσεις στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση: η καθημερινότητα των άλλων και ο ελληνικός εξαιρετισμός[1]

Του Τάκη Αναστόπουλου 
Αντιπροέδρου του ΔΙΚΤΥΟΥ 
Διευθυντή ε.τ. της ΕΕ

Μέχρι σήμερα η μελέτη της ευρωπαϊκής διάστασης της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, ως διοίκησης ενός κράτους μέλους της ΕΕ παρουσιάζει κενά. Είναι ωστόσο απαραίτητη η γνώση του ευρωπαϊκού πλαισίου και των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή της χώρας στην ΕΕ για να κατανοήσουμε την κατάσταση στην Ελλάδα. 

Όταν μιλάμε για τη Δημόσια Διοίκηση, από συστάσεως κράτους, αναφερόμαστε σε παθογένειες. Πρόκειται για μία διαχρονική σταθερά: είτε η συζήτηση περιστρέφεται γύρω από την πολιτική, είτε την οικονομία και την οικονομική ανάπτυξη ή επιμέρους πολιτικές πχ την παιδεία, η Δημόσια Διοίκηση σπάνια είναι παρούσα ως φωτεινό παράδειγμα, συχνά όμως εμφανίζεται ως πρόβλημα.

Από την ένταξη το 1981 και εντεύθεν μεγάλο μέρος των προσπαθειών εκσυγχρονισμού της Διοίκησης αφορά την ανάγκη δημιουργίας ομόλογων προς τις ευρωπαϊκές (δηλαδή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) υπηρεσιών είτε δομών μέσα από τις οποίες οι απαιτήσεις της ένταξης θα εξυπηρετούνται καλύτερα. Kαι όσο προχωρούσε η εμβάθυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, τόσο και η ελληνική πολιτεία έκανε τα δέοντα για να ανταποκριθεί.  

  • Στα μέσα της δεκαετίας του ’80 το Υπουργείο Συντονισμού έγινε Υπουργείο Οικονομίας, ως εάν να εξέλιπε, έστω και στο επίπεδο του συμβολικού, η ανάγκη συντονισμού. Το ΥΠΕΞ πήρε τη θέση του Υπουργείου Συντονισμού στον συντονισμό της εκπροσώπησης της χώρας στις Βρυξέλλες, ρόλο που μοιράζεται εν μέρει με το ΥΠΟΙΚ για τα θέματα της ευρωζώνης και ο οποίος επιτελείται καθημερινά, αλλά αναδεικνύεται κυρίως, κατά τη διάρκεια της εξάμηνης Προεδρίας του Συμβουλίου από τη χώρα μας.
  • Υπό την πίεση του εξευρωπαϊσμού, νέοι θεσμοί έκαναν την εμφάνισή τους και ανεξάρτητες αρχές, όπως ο θεσμός του Συνηγόρου του Πολίτη ή η ΕΛΣΤΑΤ της οποίας οι αρχές και οι εργασίες διέπονται από τις διατάξεις του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 223/2009, κλπ.
  • Στα καθ’ ύλην Υπουργεία δημιουργήθηκαν υπηρεσίες σχέσεων με την ΕΕ. Η διαχείρηση του μάνα των κοινοτικών κονδυλίων επέβαλε την ανάγκη δημιουργίας διαχειριστικών αρχών, όπως πχ του ΟΠΕΚΕΠΕ – οι ειδικοί αναγνωρίζουν κάτω από το σκοτεινό αυτό ακρωνύμιο τα αρχικά του Οργανισμού Πληρωμών και Ελέγχου των Κοινοτικών Ενισχύσεων Προσανατολισμού και Εγγυήσεων που είναι οι δύο κλάδοι παρέμβασης του FEOGA και μέσω του οποίου πραγματοποιούνται στη χώρα μας καταβολές κονδυλίων ύψους περί τα 3 δις ετησίως προς τον γεωργικό τομέα. Ή στο Υπουργείο Εργασίας υπάρχει από το 1993 η αντίστοιχη Γενική Γραμματεία Διαχείρισης Κοινοτικών και Άλλων Πόρων με σκοπό τη διαχείριση των πόρων που προέρχονται από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο. Ο κατάλογος είναι μακρύς. Στο ΥΠΑΝ ένας αναπληρωτής Υπουργός έχει την ευθύνη του ΕΣΠΑ (Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς).

Μία δέσμη μέτρων του ΕΣΠΑ, το Επιχειρησιακό πρόγραμμα ‘‘Διοικητική Μεταρρύθμιση’’ (2007-2013) όπως και το τρέχον Επιχειρησιακό Πρόγραμμα “Μεταρρύθμιση Δημοσίου Τομέα” (2014-2020) θεωρήθηκε αναγκαία για να διορθωθούν τα κακά της Διοίκησης.

***

Σαράντα χρόνια μετά την ένταξη η κρίση που έπληξε και πλήττει τη χώρα έθεσε επιτακτικά το θέμα των αλλαγών στη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης. Χαρακτηριστικό παράδειγμα τα μνημόνια. Οι μεταρρυθμίσεις στη Διοίκηση καταλάμβαναν κεντρική θέση ήδη από το πρώτο μνημόνιο μέχρι και το τρίτο, αλλά γνώρισαν ισχυρές αντιστάσεις. Αλλαγές έγιναν μεν, αλλά με τον γνωστό ελληνικό τρόπο. Πρόχειρα, ημιτελώς και όταν ήταν ήδη πολύ αργά. Πολλές απόπειρες αναφέρονται ως παραδείγματα χαμένων ευκαιριών και πλέον χαρακτηριστικά είναι:

(α) Η ΜΟΔ

Ο διπλασιασμός των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ με την Ενιαία Πράξη του 1987 ανέδειξε το πρόβλημα αδυναμίας της Ελλάδας να απορροφήσει τα κονδύλια που της αναλογούσαν. Για αυτό το λόγο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε το 1996 τη δημιουργία της Μονάδας Οργάνωσης της Διαχείρισης (ΜΟΔ). Ο Μάριος Καμχής Πρόεδρος της ΜΟΔ από το 2011 μέχρι το 2015 περιέγραψε πρόσφατα (Καθημερινή, 7/4/2017) τη λειτουργία της και κατέληξε ως εξής: “Δυστυχώς, όμως (…) το πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής που εφαρμόζει η χώρα μας δεν άφησε αλώβητη τη ΜΟΔ και περιόρισε σημαντικά τα ειδικά χαρακτηριστικά που οδήγησαν στην επιτυχία της. Η ΜΟΔ εντάχθηκε στο ενιαίο μισθολόγιο του Δημοσίου, το προσωπικό έχει πάψει να ανανεώνεται (…), ενώ διακυβεύεται σε μεγάλο βαθμό η ευελιξία που τη χαρακτήριζε ως δομή”.

Θα μπορούσε κανείς να προσθέσει στα σχόλια του Μάριου Καμχή ότι τελικά εφαρμόστηκε η καλύτερη συνταγή για να απονευρωθεί η ΜΟΔ: η σταδιακή απορρόφησή της από την ρουφήχτρα του ελληνικού δημοσίου. Έγινε και αυτή μία υπηρεσία σαν όλες τις άλλες. Έπαψε δηλαδή να είναι ο spin doctor της Δημόσιας Διοίκησης και να λειτουργεί παιδαγωγικά για τα στελέχη της Διοίκησης, ως παράδειγμα και δεξαμενή άντλησης βέλτιστων πρακτικών.

(β) Η Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα (Τask Force)

Για την επιτυχή εφαρμογή του πρώτου μνημονίου δημιουργήθηκε με κοινή απόφαση της Ελληνικής Κυβέρνησης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μία μικτή επιτελική Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα (ΟΔΕ-Τask Force). Ένας από τους τομείς δράσης της Τask Force ήταν η παροχή Τεχνικής βοήθειας για τη Διοικητική μεταρρύθμιση και τη διακυβέρνηση του δημόσιου τομέα. σης της ΤΦδημόσιου τομέα. iaωπαΙκαι.Όπως καταγράφεται από την πρώτη τριμηνιαία έκθεση τον Νοέμβριο 2011 ως την έβδομη και τελευταία τον Ιούλιο 2014 στόχος της Task Force ήταν να συντονίζει και βελτιώνει την αποτελεσματικότητα της τεχνικής βοήθειας για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Η Task Force έπαψε να λειτουργεί από το 2015 και αντικαταστάθηκε από το Πρόγραμμα Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων. Πρόκειται για το χρονικό μιάς προαναγγελθείσας αποτυχίας. Όπως και με το παράδειγμα της ΜΟΔ έτσι και εδώ κάθε φορά που ένα μοντέλο αρχίζει να αποδίδει βάζουμε τα δυνατά μας να το φρενάρουμε, να το απαξιώσουμε και τελικά να το ακυρώσουμε.

Ωστόσο, η Έκθεση αξιολόγησης της ΟΔΕ[2]  υπογράμμιζε ότι “τεχνική συνδρομή (…) θα πρέπει να αποτελεί συνήθη δραστηριότητα εντός της ΕΕ. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπορεί να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη για τη δημιουργία μόνιμου μηχανισμού που θα καθιστά δυνατή τη συνεργασία και την ανταλλαγή εμπειρογνωσίας μεταξύ των κρατών μελών και θα συντονίζει την παροχή τεχνικής συνδρομής σε όλα τα κράτη μέλη, ώστε να είναι δυνατή η ανταλλαγή και η υιοθέτηση βέλτιστων πρακτικών’’.

Για τις προσπάθειες βελτίωσης που έγιναν και θα συνεχίσουν να γίνονται υπάρχει πλέον και το νομικό πλαίσιο που θέτει η ίδια η Συνθήκη. 

  • Το άρθρο 197 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ καθιερώνει τον τίτλο ΧΧΙV “ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ” και ορίζει ότι: “Η αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη, που είναι ουσιώδους σημασίας για την καλή λειτουργία της Ένωσης, θεωρείται ζήτημα κοινού ενδιαφέροντος (...) Η Ένωση μπορεί να υποστηρίζει τις προσπάθειες των κρατών μελών για τη βελτίωση της διοικητικής τους ικανότητας να εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Η υποστήριξη αυτή μπορεί να περιλαμβάνει ιδίως τη διευκόλυνση των ανταλλαγών πληροφοριών και δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και την υποστήριξη προγραμμάτων κατάρτισης (...)”.
  • Εξάλλου, ο Κανονισμός 472/2013 θεσπίζει διατάξεις για την ενίσχυση της οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας των κρατών μελών τα οποία έχουν νόμισμα το ευρώ, εφόσον τα εν λόγω κράτη μέλη “αντιμετωπίζουν ή απειλούνται με σοβαρές δυσκολίες αναφορικά με τη χρηματοοικονομική τους σταθερότητα ή τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών τους, με ενδεχόμενες δυσμενείς δευ­τερογενείς επιπτώσεις και σε άλλα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ”.
  • Επίσης, το άρθρο 121 της Συνθήκης προβλέπει ότι ο συντονισμός των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών αποτελεί θέμα κοινού ενδιαφέροντος. Ταυτόχρονα, η Ευρωπαϊκή Ένωση θέσπισε έναν ετήσιο κύκλο συντονισμού των οικονομικών πολιτικών που αποκαλείται Ευρωπαϊκό Εξάμηνο. Εδώ, η εποπτεία, όρος που σε εμάς έχει πάρει μία αρνητική χροιά, αφορά όλα τα κράτη μέλη. Κάθε χρόνο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναλύει λεπτομερώς τα σχέδια δημοσιονομικών, μακροοικονομικών και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων των κρατών μελών και της ΕΕ, πράγμα το οποίο πρακτικά σημαίνει ότι ένα κράτος μέλος κατά την κατάρτιση του προϋπολογισμού του λαβαίνει υπόψη του τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις για τους επόμενους 12-18 μήνες.
  • Με την Απόφαση 1719/1999 για τα διευρωπαϊκά δίκτυα ηλεκτρονικής ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ διοικήσεων (IDA) και την Απόφαση 922/2009 σχετικά με λύσεις διαλειτουργικότητας για τις ευρωπαϊκές δημόσιες διοικήσεις (ISA) οι δημόσιες διοικήσεις των κρατών μελών αναπτύσουν ηλεκτρονικές πλατφόρμες συνεργασίας. Κλασσικά παραδείγματα διαλειτουργικότητας είναι η ανταλλαγή δεδομένων στο πλαίσιο του Shengen ή των τελωνειακών υπηρεσιών (πρόγραμμα Fiscalis).

***

Τα παραπάνω παραδείγματα δίνουν μία εικόνα (χωρίς πρόθεση εξαντλητικής καταγραφής) της ευρωπαϊκής κανονικότητας, της καθημερινότητας των άλλων, της αυτονόητης ρουτίνας των θεσμών την οποία γνωρίζουν οι παρεπιδημούντες την Ιερουσαλήμ. Οι πολιτικοί, οι ερευνητές και πανεπιστημιακοί και τα στελέχη της Διοίκησης κατά κανόνα γνωρίζουν, αλλά υποκύπτουν στη λογική του ελληνικού εξαιρετισμού και στο επιχείρημα “αυτά” δεν γίνονται στην Ελλάδα. Στον δημόσιο χώρο η συζήτηση γίνεται με όρους 20ου αιώνα, όταν δεν επανέρχεται η διαμάχη μεταξύ των αυτοχθόνων και των ετεροχθόνων που ήταν ιδιαίτερα έντονη τον 19ο αι.

Για να εντοπίσουμε τη ρίζα του κακού δεν χρειάζεται να ψάξουμε μακρυά, βρίσκεται στο ίδιο το κράτος, το πρόβλημα είναι θεσμικό. Δηλαδή, παράλληλα με την ενίσχυση της οικονομίας χρειάζεται να προβούμε σε institutional building, σε οικοδόμηση θεσμών. Σε αυτή την κατηγορία ανήκουν πολλά από τα προαπαιτούμενα που κλήθηκε στις 17/5 να ψηφίσει η Βουλή. Βέβαια όλες οι προσπάθειες προσκρούουν στον ίδιο σκόπελο, την υλοποίηση και εφαρμογή των μέτρων. Υπάρχουν προτάσεις που εκκρεμούν από το πρώτο μνημόνιο. Μία από τις αιτίες είναι ότι έχει αναπτυχθεί ένας έντονα αντιμνημονιακός λόγος, πρώτιστα από αυτούς που διαπραγματεύονται τα μνημόνια. Το μνημόνιο αντιμετωπίστηκε σαν το απόλυτο κακό ή έστω το αναγκαίο κακό. Αν αντίθετα το είχαμε δει σαν επωφελή ευκαιρία και όχι σαν προσπάθεια έξωθεν επιβολής συνταγών, αν τελικά το είχαμε “ενστερνιστεί”, αν το είχαμε κάνει “δικό” μας θα είχαμε κιόλας βγει από αυτό, όπως έγινε στις τρεις χώρες που μπήκαν μαζί με εμάς σε πρόγραμμα. Το αποτέλεσμα είναι ότι καλλιεργείται η ενοχοποίηση της Ευρώπης και υποθάλπεται ένας διαβρωτικός αντιευρωπαϊσμός ιδιαίτερα ζημιογόνος για τη χώρα. Και τελικά το σισύφειο έργο της αλυσιτελούς διοικητικής μεταρρύθμισης συνεχίζεται αενάως μεταφέροντας στην επόμενη γενιά την αδυναμία άμεσης λήψης γενναίων αποφάσεων. Αυτό που μένει σήμερα από την ευρωπαϊκή εμπειρία αντανακλάται στους παραμορφωτικούς καθρέπτες της ελληνικής πραγματικότητας  και επιστρέφει ως καρικατούρα.

[1] Σημεία εισήγησης στο κλείσιμο των εργασιών του 7ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων, Κέρκυρα, 18-19/5/2017

[2] Η τεχνική υποστήριξη που προσέφεραν οι υπηρεσίες της Επιτροπής («Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα») στην Ελλάδα με σκοπό τη στήριξη της εφαρμογής του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής υποβλήθηκε σε αξιολόγηση η οποία εκτίμησε την τεχνική συνδρομή που παρέχεται στις εθνικές αρχές σε δύο βασικούς τομείς, δηλαδή στους τομείς της φορολογικής διοίκησης και της κεντρικής διοίκησης, Εκπονήθηκε από την Alvarez & Marsal Taxand και την Adam Smith International για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. http://ec.europa.eu/about/taskforce-greece/pdf/tfgr/evaluation_report_alvarez_july_2014_en.pdf